我国非传染性疾病负担巨大，而烟草使用是许多重大非传染性疾病的主要危险因素。中国男性的吸烟率居于世界的前列，以致目前的吸烟者人数超过了 3 亿，并有 7.4 亿非吸烟者暴露于二手烟的危害之中。过去十年，中国公众对于烟草使用和二手烟暴露引起健康危害的觉悟有所增强，一些严格的控烟政策已得到了积极地推动。河南省肿瘤医院中西医结合科刘怀民

来自北京协和医学院、中国医学科学院基础医学研究所的杨功焕教授等撰写了一篇文章，回顾了我国的控烟现状，阐述了我国在 FCTC（烟草控制框架公约）实施方面进展不大的原因，探讨了加快主要控烟政策落实的时机，发表在近期的 The Lancet 杂志上。

我国吸烟状况

吸烟，包括主动吸烟和二手烟暴露，是中国非传染性疾病所致过早死亡和残疾的主要危险因素之一。在所有的死亡者中，可归因于烟草使用的死亡比例已从 1990 年的大约 12%（60 万人），上升至 2010 年所估计的16.5%（140 万人）。如维持现状，预计到 2050 年，中国因烟草使用所导致的年度死亡人数将增至 300 万。尤其令人关注的是，在目前年龄小于 30 岁的 3 亿中国烟民中，也将有约 300 万人最终会死于烟草相关的疾病。

WHO FCTC 为应对全球的烟草挑战提供了一个框架公约，该公约已于 2005 年获得了中国政府的签认，并于2006 年 1 月 9 日开始对中国产生约束力。尽管自加入该公约以来，中国的烟草控制已经取得了一些进步，但其与 FCTC 的要求之间，仍然存在着巨大差距。在中国实施全面控烟的迫切性是很明显的，但由于烟草行业和烟草控制政策之间的利益冲突等等原因，中国的控烟工作仍面临着巨大的挑战。

第一次国家烟草使用调查表明，至少从 1984 年开始，中国男性的吸烟率已经达到了 63%。而根据 1996-2010年间我国男性吸烟率趋势图所示（图 1），尽管在过去的 30 年里，整体吸烟率呈缓慢下降趋势，但 40-59 岁男性吸烟率的下降在近年有所放缓，且自 2002 年已开始上升，形成了事实上的反转态势。

 图 1. 1996-2010 年间不同年龄组中国男性吸烟率的走势图。（转自全球成人烟草调查中国 2010 年国家报告。）

而 2010 年全球成人烟草调查（GATS）显示，中国 2.88 亿成年男性和 1.2 亿成年女性的吸烟率分别为 52.9%和 2.4%。在中国 13-15 岁的学生中间，分别有 30.1% 的男孩和 8.7% 的女孩至少吸过一次烟。此外，分别有超过 3.42 亿的成年男性和 1.6 亿的成年女性，在其生活中的某些时间内曾经吸过烟。

此外，根据 2010 年的一项调查所示，中国的大多数（95%）经常吸烟者，所吸的都是机制卷烟，而且平均吸烟量达到了 14.2 支 / 天。到 2010 年，虽然一些受访者会购买 100 元 / 包（每包 20 支）以上的昂贵卷烟，但50% 吸烟者所购买的卷烟≤5 元 / 包。

据 GATS 透露，自 1996 年到 2010 年，中国人对吸烟导致肺癌和心脏病发作比例升高的认识有明显上升，分别由 36% 和 4% 上升至 77.5% 和 38.7%。此外，知道二手烟会导致严重疾病的受访者比例也从 1996 年的24.2% 上升至 2010 年的 64.3%。

中国的烟草行业与烟草供应

中国的烟草供应由 STMA 进行监督和管理，卷烟的生产和销售，则由 CNTC 负责管理和控制。尽管 STMA 是政府机构，CNTC 是全资国有企业，但其实际上同属一个部门。这意味着政府和烟草行业之间完全没有脱钩。

STMA/CNTC 共分为四个层次，其中包括 33 个省级烟草公司、16 个烟草企业和许多的分支机构，与其他的国家政府机构之间有密切联系，通过这个日益相互交织且强大的关系网，可实现部门利益的最大化，因而代表了一个强大的特殊利益集团。

随着经济的改革与开放，中国的烟草行业得到了迅速的发展。自 1978 以来，中国的烟草产量已经翻了一番还多，在全球卷烟总产量中所占的比例，也从起初的 20% 升至了目前的 40% 以上。

根据中国 1952-2013 年间卷烟产量示意图所示（图 2），到 2013 年，中国的卷烟年产已达 2.6 万亿支。此外，中国也是世界上最大的烟草耕种国，烟叶年产量在 2012 年达到了约 340 万吨。

图 2. 1952-2013 年间，中国国家烟草公司的年度卷烟产量。数据来自中国国家统计局。

在讨论中国的烟草控制问题时，STMA 与 CNTC 之间的密切关系不容忽视。烟草行业已成为中国的一个巨型国有企业，其年净利润在 2012 年达到了 1650 亿元，远远超过了中国银行或中国石油天然气股份有限公司的净利润。

STMA/CNTC 享有政府职能和商业管理的特殊优势。这种体制事实上允许其通过诸多手段和方法来抵制烟草控制的政治和立法过程。STMA 在控烟政策的决策会议及中央政府的 WHO FCTC 执行委员会中，均享有席位。显然，这种安排涉及到严重的利益冲突。

社会风俗与烟草使用

在中国，吸烟常与一些正面的事务或形象联系在一起。在包括婚礼、葬礼和官方活动等在内的几乎在所有社会活动中，卷烟都被视作为必不可少的物品。领导人在公共场所吸烟的情况很常见，且受到追捧。此外，给朋友、客人或来访者敬烟，仍被看作是一种礼节。

而正是由于烟草行业盗用传统的价值观和文化习俗，将卷烟异化为一种可以接受的、令人愉悦的、并被社会所强化的赠予物，才使卷烟具有了社会流通物的作用。

目前在中国，尽管社会风俗和习惯正在慢慢改变，许多高层领导人都不吸烟，一些年轻人也开始举办无烟婚礼，然而在室内公共场所和工作场所吸烟的现象仍很常见。高档卷烟也仍然是当今中国最常见馈赠礼物之一。据 2009 年一项覆盖了中国八个省份的调查所示，近 64.2% 的高档卷烟都被购买用作了礼品。

中国式控烟：进步与障碍

2005 年，中国加入 FCTC，STMA 发布了一份应对 WHO FCTC 的策略及其对中国烟草行业影响的研究报告。该报告系统描述了如何规避 FCTC 主要条款的实施、以及如何削弱其影响力等策略。2007 年，中国国务院批准成立了一个实施 WHO FCTC 的部际协调和指导委员会（指导委员会）。

STMA 也以政府部门的身份成为了该指导委员会的成员，并负责实施 FCTC 中有关烟草产品包装、标识等条款的实施，以及烟草产品相关信息披露的监管。而指派 STMA 负责这些工作，存在着明显的利益冲突，也违反了FCTC 第 5-3 款的规定。

迄今为止，中国政府尚未履行以下义务：在国家层面对控烟法律进行修订或提高烟草税；对烟草控制的多头管理也不符合 FCTC 的规定，明显违反了该公约第 5-3 款，被认为是保护烟草行业的商业和其他既得利益免受烟草控制政策的影响。

中国 FCTC 实施指导委员会于 2012 年 12 月发布了其 2012-2015 年中国烟草控制计划。该计划包括将吸烟率减少 10% 以上的宏伟目标（2015 年降至 25%），但却缺少实现这些目标所必须的具体政策措施，如提高烟草税及烟草价格、在卷烟盒上添加图片式的健康警示内容、禁止与烟草相关的广告、促销和赞助活动、以及如何营造无烟环境等。

尽管如此，中国的烟草控制工作还是在慢慢地进步中，包括公共卫生专业人员和官员、律师、记者、社会和学术界知名人士、以及非政府组织等在内的社会各界，都在为控烟进行努力，并共同创造了无烟的北京奥运会和上海世博会，这也赢得了社会各界的赞誉。

为了加强烟草控制，中国卫生部于 2012 年发布了首个针对吸烟危害性的报告。2013 年中共中央党校又发行了一本有关烟草控制的白皮书，从国家发展和政府责任的角度，探讨了国家应实施的控烟战略。

2013 年 12 月，中共中央办公厅和国务院办公厅也发出通知，禁止党和政府工作人员在公共场所吸烟，以便为民众树立良好的榜样。国务院还要求政府工作人员不能用公款买烟。所有这些措施都很引人关注，都表明了中国最高领导层要实行较以往更为严厉控烟措施的政治意愿。

中国控烟现状

1. 二手烟危害的预防

据估计， 2010 年大约有 7.4 亿非吸烟者在中国的公共场所接触了二手烟。这些场所包括 90% 的餐馆、50%以上的政府大楼、超过 1/3 的学校、卫生保健结构以及各类公共交通工具等。

为此，中国国务院法制办于 2014 年 11 月 24 日就首个在所有室内外公共场所禁烟的全国性法规草案向社会征求意见。中国政府花了近 10 年的时间才走到这一阶段，将使中国在健康保护和促进空气清洁方面迈出巨大的一步。

由 Bloomberg 倡议支持的“迈向无烟中国”项目，覆盖了中国 20 个城市和分布于 20 省 20 个县的 6400 万人口。中国中央控烟办公室则印发了 20 万份的公益海报，用以提醒人们给予卷烟礼物就意味着给予了伤害。此外，地方控烟团体也通过组织无烟婚礼和无烟结婚纪念日等活动，来推动当地烟草控制。

2009 年，中国卫生部和其他四部委要求在整个医疗卫生系统全面禁烟，这也是中国控烟过程中的一个重要步骤。其后，在 2011 年 3 月，经全国人民代表大会通过的国民经济和社会发展第十二个五年计划，也呼吁“在公共场所实施全面禁烟”。这些举措，连同中央办公厅和国务院办公厅要求公务员为公共场所禁烟做出表率的通知等，都在推动政府采取措施改善其控烟效果。

在上述全国性的所有公共场所禁烟草案出台之前，中国政府所采取的另一个积极步骤，是其促进省会城市无烟立法的行动。在 2009-2013 年间，有近一半的省会城市都已经通过了此类的立法。而且这些立法活动，都得到了来自公众和政府两方面的强有力支持。

在接受调查的中国公众中，有 80% 以上的人支持在工作场所禁烟；并有约 50% 的人支持在餐馆和酒吧内禁烟。此外，许多大城市目前都制定了全面或局部的措施来保护人们免于二手烟暴露。包括哈尔滨、天津、上海、广州、青岛、兰州、长春、唐山和深圳等。

这些措施大约可使 1.4 亿人免于二手烟暴露。而哈尔滨于 2011 年发布的避免二手烟暴露条例，被誉为国内首个符合 WHO FCTC 第 8 条要求的规章。

值得注意的是，北京市于 2014 年 11 月 28 日通过了最严格的禁烟法令：禁止在所有室内公共场所和工作场所吸烟，并取消了机场的吸烟室。而所有的这些努力表明，在中国进行全国性控烟立法的时机已经成熟。

2. 对吸烟者戒烟的支持

1996 年在中国进行的一项全国性研究显示，65% 的吸烟者无戒烟打算；但到 2010 年，这一比例下降到了45%。然而，同期的戒烟者复吸率，却从 12% 上升至 33%。中国经常吸烟者的戒烟率是 13%，这在首轮加入GATS 的 14 个成员国中，排在倒数第二，说明在为试图戒烟者提供支持方面，中国仍有很大的提升空间。

中国的首个戒烟门诊成立于 1996 年，目前已发展到 800 多家。而根据媒体来自医院的报道，在北京、西安、重庆、福州和广州等地，每家医院每周只有 1-2 名戒烟者前来寻求帮助。

而造成这种局面主要与以下因素有关：针对烟草依赖者的治疗服务已从高级医院转移至初级卫生保健系统；医疗保险系统不支付与戒烟相关的医疗费用，如尼古丁替代治疗药物就没有被纳入到国家药物目录之中。

令人稍感欣慰的是，在 2010 年，中国卫计委要求各级各类医疗卫生机构至少应为吸烟者提供简短的戒烟建议和戒烟服务。但这项措施要想取得成功，必须有足够基础设施和资源保证，以推动人们的戒烟尝试，并确保那些希望戒烟的吸烟者能够得到广泛的戒烟支持。

3. 卷烟的包装标识

在烟草产品包装上添加大的图片式健康警语，是政府实行烟草控制和落实 FCTC 最具性价比的方案。然而，目前中国卷烟盒上的纯文本式汉语健康警语的控烟效果非常差。既不够明显，也不够明确，没有系统的警告语和信息，没有图片，没有定期更新，也没有戒烟方面的建议等，这些均不能满足 FCTC 第 11 条及其最佳实践指南建议的要求。

在 2014 年的烟盒健康警告国际状况报告中，中国在卷烟包装警告大小方面的排名，位于 198 个国家或司法管辖区中的第 110 位。而来自其他研究的证据也显示，中国的健康警告带给公众的相关信息实在是太少了。

2008 年，STMA 和国家质量监督检验检疫总局（AQSIQ）以实施 FCTC 的名义下发了境内卷烟包装标识的部门通知。中国卷烟包装上的健康警示目前也主要是依照这一通知在进行管理。然而，该通知中的相关规定，与上述 STMA 有关应对 WHO FCTC 的策略及其对中国烟草行业影响研究报告中的提议如出一辙，明显是政府受到了烟草行业过度影响的结果。

此外，该通知允许将焦油、尼古丁和一氧化碳含量等伪信息印制在卷烟包装上，致使人们误以为，所谓的清淡型卷烟比普通卷烟的危害要小。

而根据 GATS 的资料，有 3/2 的中国吸烟者在看到警告标示后没有考虑戒烟，有 1/3 的受访者，甚至高达55% 的医疗保健专业人员和 48% 的教师认为，低焦油卷烟比普通卷烟对身体健康的危害更小。

STMA/CNTC 的上述策略已受到了广泛批评。2008 年，WHO 中国办公室发布声明表示，推动低焦油卷烟使用等同于减少烟草危害的控烟成果，是烟草行业蓄意制造的谎言，其目的是要误导消费者。在 FCTC 缔约方会议第三次会议上，中国政府代表团因为试图歪曲公约准则的第 11 条（包括偏爱漂亮的卷烟包装而忽视公众的健康等）而被授予了“脏烟灰缸”奖。

虽然有不少全国人大代表和政协委员建议，应改进卷烟包装标识有关健康警告的内容和形式，但至今尚未看到相关部门有任何行动。

4. 广告法的实施与修订

根据 FCTC 第 13 条的规定，所有签约国都应保证全面禁止所有的烟草广告、促销和赞助。而颁布于 1995 年的中华人民共和国广告法，只禁止在 5 种媒体（广播、电影、电视、报纸、期刊）和四种场所（候车室、影剧院、会议厅、体育场馆）发布烟草广告，且直到 2014 年 也没有启动修改这部法律的程序。

FCTC 第 13 条是有时间限制的，其要求所有成员在公约生效 5 年后，都要颁布一项全面禁止烟草广告、促销和赞助的禁令。中国的这一截止日期应该是 2011 年的 1 月，但与全面禁止烟草广告相关的法规，目前仍在审议过程中。

与此同时，一直在监测烟草广告、促销和赞助行为的各界控烟人事和机构，花费 10 年时间来宣传这些相关的限制性规定，通过这些努力，中国烟草广告、促销和赞助行为泛滥的现象，已经在一定程度上得到了遏制。

赞助是中国烟草营销活动中特别常用的手段。其他违反 FCTC 的现象还有，卷烟产品在销售点的突出展示、烟草产品样品的免费提供、服装和饰品上的烟草产品品牌广告，以及电视上的烟草产品广告等。

据 2010 年的调查显示，20% 中国成年人曾经在媒体或公共场所接触到烟草广告和促销，48.8% 成年人曾经在电视上看到过烟草广告。此外，在中国，有 86% 的 5-6 岁儿童，可以识别至少一种卷烟品牌的标识。

自 2006 年以来，中国烟草控制界（有相当比例是全国人民代表大会和政协委员）一直在敦促中国广告法的修改，并积极主张将全面禁止所有的烟草广告、促销和赞助纳入其中。而相比之下，STMA 则阻碍着广告法的修订，并将 FCTC 中文版的措辞，由“全面禁止”修改为“大力禁止”，以便为烟草广告、促销和赞助等行为留下余地。

迄今为止，能否通过修改广告法来修改烟草产品的广告禁令，仍然是烟草控制界和烟草行业正在进行的一场较量。虽然目前的广告法修订草案包括了禁止在大多数室、内外公共场所和所有大众媒体上进行烟草产品广告的条款，但并没有禁止在烟草商店进行烟草广告、相关的烟草品牌推广活动以及烟草行业的赞助等现象。

5. 提高烟草税

提高烟草税和烟草产品的零售价格，是减少烟草消费唯一最有效的策略。在目前，中国的烟草消费税非常低，其 1、2 级（顶级）卷烟和 3、4、5 级卷烟的税率分别只有 56% 和 36%。据估计，在 2011 年，烟草税的税率大约介于烟草产品零售价格的 40%-46% 之间，远低于 FCTC 建议的 70%。

单纯实行较高的烟草税的作用是有限的。烟草税的增加，必须传导到卷烟的零售价格上，才能发挥更好的控烟效果。在中国，大多数卷烟仍然非常便宜，例如在 2010 年时，20 支卷烟（一盒）的平均费用仅为 5 元钱。

随着中国经济的快速增长和发展，以及国民人均收入的增加，烟草在中国已变得相对更便宜。2000 年时在中国购买 100 盒最便宜的卷烟，其费用约为国民人均年收入的 14%；但到 2010 年时，购买相同数量卷烟的费用，只占到了国民人均年收入的 3%。

此外，在中国，只有约 22% 的烟民会因为卷烟的价格过高而考虑戒烟。这一比例远低于许多其它国家，比如澳大利亚为 78%、泰国为 72%，加拿大、马来西亚和德国则分别为 66%、64% 和 60%。

通过增加烟草税和卷烟零售价格来减少烟草需求，不仅能增加中国公众成功戒烟尝试的总体数量，也能使吸烟者最常见的戒烟原因，由吸烟相关疾病的限制转换成因为卷烟的价格过高。

结论和建议

在过去十年左右的时间里，中国的烟草控制取得了一定进展。社会各界越来越多的志愿者参与到了烟草控制活动中来。这些活动也得到了大众媒体的推广和帮助。

继 2011 年联合国高级别非传染性疾病会议召开和 WHO 全球非传染性疾病行动计划开始之后，中国已同意到2025 年实现烟草使用率 30% 的自愿减少。为了实现这一目标，需要在以下几个方面，按照紧急事项持续采取必要的行动。

首先，国家领导人应宣布中国政府的承诺，即为了使所有中国人都达到最高的健康水平，承诺通过有效的立法和更多强制性的全面控烟措施，来推进 FCTC 的实施。通过全国性的立法来保护人们免受二手烟暴露，以及实施全面禁止各种形式的烟草广告、促销和赞助，已初露端倪。

中国的国家烟草控制目标计划将成人吸烟率从 2010 年的 28% 降低至 2015 年的 25%。但只有通过强有力的政策措施，来减少国民（尤其是男性居民）的烟草需求，才有可能帮助中国实现这一降低吸烟率的国家目标。

其次，促进财政和税收制度的改革，包括加强消费税的调节功能，为解决烟草控制方面的经济学问题提供机会。同时，由于居民死亡和疾病的减少，以及烟草税给政府带来的税收增加，使得政府可将这部分资源重新投入到人们的健康保护或其他需优先考虑的事项中去。因此，征收烟草税既有利于人民健康，又有利于国家经济提高，是一个双赢的政策。

据专家估计，如果将每盒卷烟的消费税增加 1 元，且价格弹性（price elasticity）按 -0.50 元（吸烟参与弹性按 -0.20 元）计算，则政府的税收收入会增加 650 亿元；减少医疗费用 27 亿元，并为中国经济创造 99 亿元的生产力增益。

第三，政府的烟草控制机构应该从烟草行业中分离出来。中国的烟草控制之所以进步缓慢，与国家实施 FCTC的部际协调机制密切相关。显而易见，负责烟草产品销售的部门，不应与负责烟草控制的机构联系在一起。因此，最好能成立一个直属于国务院的新的国家烟草管理局，以负责协调全国的烟草控制行动。

中国政府应该限制烟草行业的进一步发展，并规划出恰当的策略，来降低烟草需求减少所带来的行业影响。这种策略应该与国家经济发展模式转型的主流趋势相一致，并将其看作是当务之急。

中国可以通过成功解决世界上最大的烟草流行问题，以及致力于快速降低烟草行业对于中国人民健康和幸福的灾难性影响，而成为全球烟草控制方面的领跑者。全世界正在关注、且满怀希望地期待中国能够采取强有力的行动，并制定出结束中国烟草流行的具体时间表及可衡量的目标。

关键点

1. 中国成年男性的吸烟率位居世界前茅，且仍在不断增张；在 2010 年，全国约有 140 万人的死亡可归因于烟草的使用。

2. 在过去的十年中，中国烟草控制的社会动员已经取得了实质性的进展，包括公众对于烟草使用危害的认识不断增强、社会风俗习惯的改变、对烟草行业强势策略的揭露以及对控烟立法的回应等。

3. 2014 年，相关部门已经着手开展保护人们免受二手烟危害、以及禁止各种形式烟草广告、促销和赞助行为的立法工作；接下来将面对增加卷烟税、改进卷烟包装上的健康警告以减少烟草消费的挑战。

4. 中国的控烟表现不佳，主要与烟草工业的干扰有关；改革目前的中国实施 WHO 烟草控制框架公约部际协调机制，已成当务之急。

5. 随着国家对控烟支持力度的加大以及公众对健康生活权利觉悟的不断增加，中国已具备了成功遏止烟草使用流行的潜力。